Третий день Летней школы

3 июля 2014 в рамках программы Летней школы состоялось заседание сессии «Инструменты государственной поддержки НКО: драйвер социальных инноваций или механизм контроля?»

Экспертную панель сессии составили: Мария Громова, и.о. начальника отдела развития некоммерческого сектора экономики Департамента инновационного развития Министерства экономического развития РФ,Владимир Беневоленский, кандидат экономических наук, ведущий научный сотрудник Международной лаборатории исследований некоммерческого сектора Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, Нодари Хананашвили, социальный инженер-конструктор, вице-президент Национальной Ассоциации благотворительных организаций, кандидат юридических наук.

Сессию открыл доклад Марии Громовой, в ходе которого эксперт представила меры Правительства России по поддержке социально ориентированных НКО(далее – СО НКО). Крупный блок таких мер, принятых на федеральном уровне в 2009–2013 гг., складывается в комплексный подход, представляющий серьезную инновацию в практике государственного управления в России, и способный оказать стратегическое влияние на развитие существенной части российского некоммерческого сектора.

Цель пакета мер, заявленная государством, – это «активизация потенциала благотворительности и добровольчества как ресурса развития общества, способствующего формированию и распространению инновационной практики социальной деятельности, позволяющего дополнить бюджетные источники для решения социальных проблем внебюджетными средствами и привлечь в социальную сферу трудовые ресурсы добровольцев», сформулированная в Концепции содействия развитию благотворительной деятельности и добровольчества в Российской Федерации (утверждена Распоряжением Правительства Российской Федерации №1054-рп от 30.07.2009).

Эксперт рассказала о формах государственной поддержки НКО, которые определены Федеральным законом от 5 апреля 2010 г. № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций», ст. 31.1, и включают в себя:

1) Финансовую, имущественную, информационную, консультационную поддержку, а также поддержку в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации работников и добровольцев.

2) Предоставление льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах.

3) Размещение у СО НКО заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

4) Предоставление юридическим лицам, оказывающим СО НКО материальную поддержку, льгот по уплате налогов и сборов в соответствии с законодательством о налогах и сборах.

В докладе Марии Громовой были представлены основные федеральные программы поддержки СО НКО, в т.ч. программы Минэкономразвития России, т.н. «президентские гранты» для НКО и программы Минздрава и Минтруда и социального развития России. Объемы государственных средств на поддержку СО НКО этим каналам составили, по данным эксперта, 4,8 млрд руб. в 2012 году, 8,3 млрд руб. в 2013 году и уже 9, 3 млрд руб. в 2014 году.

«Сегодня можно говорить о тенденции, когда ведущие федеральные ведомства страны понимают значимость и, самое главное, эффективность поддержки тех НКО, которые работают в сферах их приоритетной деятельности», – подчеркнула Мария Громова.

Докладчик рассказал, что Правительством Российской Федерации 10 апреля 2013 г.           № 1938п-П44 утвержден Комплекс мер, направленных на увеличение поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций, на период до 2018 года. Какие меры уже реализованы?  

В частности, с 1 января 2014 г. при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд СО НКО будут предоставляться преимущества наравне с субъектами малого предпринимательства (Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ). В 2013 г. внесен ряд изменений в Федеральный закон «О бухгалтерском учете», уравнявших субъекты малого предпринимательства и СО НКО в правах на упрощенные способы ведения бухгалтерского учета, включая упрощенную бухгалтерскую (финансовую) отчетность, а также возможность принять ведение бухгалтерского учета на себя руководителю некоммерческой организации, имеющей право применять упрощенные способы ведения бухгалтерского учета. В соответствии с Федеральным законом от 2 декабря 2013 г. № 333-ФЗ до 2018 года включительно продлено действие льготных тарифов страховых взносов для НКО, применяющих упрощенную систему налогообложения и осуществляющих в соответствии с учредительными документами деятельность в области социального обслуживания населения, научных исследований и разработок, образования, здравоохранения, культуры и искусства (деятельность театров, библиотек, музеев и архивов) и массового спорта (за исключением профессионального).

Отвечая на вопрос аудитории, не являются ли меры господдержки способом «приручить» некоммерческие организации, эксперт отметила:

– Политика поддержки НКО, которая ведется с 2011 года, как раз способствует уходу от адресной поддержки, способствующей развитию отдельных организаций. Конкурсный механизм отбора подразумевает, что любая организация может подать документы на рассмотрение своего проекта, и мы рассматриваем не организацию в целом, а лишь представленный проект. И государственные органы могут осуществлять контроль лишь в рамках реализации этого проекта, насколько грамотно и эффективно это происходит.

Также участников сессии заинтересовала формула, по которой происходит распределение господдержки в Минэкономразвития России.

– Наш конкурс близок к образцу по критериям открытости и прозрачности. Нужно учитывать, что поправочный коэффициент в зависимости от места в рейтинге заявок не всегда срабатывает при распределении средств для НКО, так как они вправе запрашивать определенные суммы, поэтому главное – победить в отборочном конкурсе. Протоколы же конкурсной комиссии публикуются в открытом доступе. Также участник имеет право подать повторную заявку, после того как завершится срок действия программы, максимум рассчитанной на 2 года. Так, в конкурсе 2013 года приняло участие много победителей 2011 года, потому что – это те организации, которые зарекомендовали себя надежными партнерами.  

Мария Громова отметила также, что исходя из опыта работы Минэкономразвития России, некоммерческие организации часто критикуют действия власти, но редко пользуются имеющимися сегодня возможностями по обсуждению законопроектов и других документов, представленных в открытом доступе на сайте Министерства. При  каждом ведомстве созданы Общественные советы, и органы государственной власти заинтересованы в налаживании партнерских взаимовыгодных отношений с НКО.

Владимир Беневоленский подчеркнул, что для России набор инструментов государственного финансирования деятельности НКО носит действительно инновационный характер. В зарубежных странах данные механизмы применятся уже достаточно давно в контексте отношений партнерства государства и некоммерческого сектора в социальной сфере и становления парадигмы «нового государственного управления».

Доклад Владимира Беневоленского был сфокусирован на оценке мер господдержки СО НКО на фоне общих затрат российского государства на социальные цели, а также на фоне зарубежного опыта с аналогичными механизмами межсекторного партнерства.

Докладчик отметил, что на фоне социальных затрат российского государства поддержка СО НКО смотрится пока довольно скромно:

8,3 млрд. руб.  – общий объем финансовой поддержки НКО за счет средств федерального бюджета (все источники) в 2013 году.  (Согласно Докладу о состоянии гражданского общества в Российской Федерации за 2013 год. – М., Общественная палата Российской Федерации, 2013., стр. 23., данные Минэкономразвития России).

2494 млрд. руб. – общий объем затрат федерального бюджета на социальную сферу в 2012 г. (расходы на образование, здравоохранение, культуру и кино, физкультуру и спорт, социальную политику, за вычетом выплаченных пенсий). (По данным Министерства финансов РФ http://info.minfin.ru/fbisprash.php)

Вместе с тем на фоне экономики российского некоммерческого сектора государственная поддержка выглядит серьезным фактором повышения устойчивости НКО:

5 % общего объема доходов российских НКО. (По данным The Boston Consulting Group. 2011. Повышение государственных инвестиций в сектор социально ориентированных НКО. 2011 г.,  стр. 4.)

36 % российских НКО имели федеральные субсидии в составе своих источников доходов за 2013 год. (Источник – Развитие финансово-экономической устойчивости российских НКО. Аналитическая записка. Агентство социальной информации. Москва, 2013 г., стр. 13.)

Международные сопоставления наглядно демонстрируют, что потенциал  наращивания межсекторного партнерства между государством и некоммерческим сектором в России еще велик:

Доля госфинансирования в общих доходах НКО по группе 38 зарубежных стран – 36%. (Источник –  Sanders J., O’Brian M., Tennant M., Sokolowski S.W., Salamon L.M. The New Zealand Nonprofit Sector in Comparative Perspective. Wellington (New Zealand): Johns Hopkins Center for Civil Society Studies, Office for the Community and Voluntary Sector, Committee for the Study of the New Zealand Nonprofit Sector. 2008. P. 19, 41–42)

Инструменты государственной поддержки имеют для некоммерческого сектора разноплановые последствия. Исследования на материале зарубежных стран позволяют выделить шесть последствий государственного финансирования деятельности НКО:

• Повышение устойчивости НКО, возможности расширения масштабов их деятельности и рост общественного доверия к ним.
• Коммерциализация и конкуренция НКО между собой.
• «Размывание» миссий.
• Финансовая зависимость.
• Бюрократизация деятельности.
• «Кассовые разрывы».

Эксперт сессии социальный инженер-конструктор Нодари Хананашвили предложил подойти к рассмотрению темы «Инструменты государственной поддержки НКО: драйвер социальных инноваций или механизм контроля?» с позиции, когда в названии темы вместо предлога «если» стоит предлог «и».

По мнению докладчика, инструменты государственной поддержки НКО могут служить одновременно как драйверами социальных инноваций, так и механизмами контроля, их необязательно противопоставлять друг другу. Докладчик отмечает, что хотел расширить бы понятие контроля: можно быть сторонним наблюдателем, а можно выступить в роли «садовника», который бережно наблюдает за ростом растения, что-то прикапывает, удобряет почву и т.п. Нодари Хананашвили подчеркивает, что не случайно он называет себя социальным инженером-конструктором, и для него ближе позиция «социального огородничества».

Тему сессии эксперт рассматривает через призму 6 направлений, в которых работает НКО.

Первое направление – правозащитная деятельность. Докладчик называет ее первой, поскольку аудиторию волнует вопрос, насколько возможно оставаться независимым, получая субсидии от государства.

– Для меня очевидно, если в человеке существует система нравственных ценностей, то источник получения денежных средств не важен (за исключением полученных противоправным путем), – подчеркивает Нодари Хананашвили. – Главное – реализация собственной миссии.

Докладчик соглашается с мнением Владимира Беневоленского, что размывание миссии – это очень серьезная проблема для НКО. Упоминая о вопросе об иностранных агентах, он отмечает, что в стране в нормативно-правовом поле нет понятия политической деятельности. С позиции социального инженера-конструктора эксперт подчеркивает, что он был бы заинтересован, если деятельность правозащитных организаций заключалась не только в критике, но и вела к выработке конструктивных предложений, которые способствовали бы улучшению социальной политики государства.

Во-вторых, это поддержка социальных инициатив. Эксперт отметил, что, к сожалению, с 2008 года отсутствует понятие «грант» в Бюджетном кодексе РФ, а используется понятие «субсидия» (а они не являются взаимозамещающими понятиями). Также он отметил, что по-настоящему инновационные предложения встречаются крайне редко, скорее можно говорить об инновационных решениях для той или иной территории. По мнению эксперта, это направление необходимо развивать. Важным моментом, помимо оценок самих заявок, является мониторинг и оценка эффективности проекта.

– Часто вместо того, чтобы наблюдать за ситуацией, проводить количественные или качественные исследования, просто «встряхивают термометры», как в больнице, стараясь получить «нужную температуру», то есть необходимые прогнозные показатели.                        О результате судят по количеству освоенных средств, потраченных ресурсов, проведенных мероприятиях, а не, скажем, по уменьшению числа тех, кому надо помогать, – поясняет свою позицию эксперт.

В третьих,  Нодари Хананашвили отмечает, что существует тесная связь между поддержкой инноваций и оказанием социальных услуг. Если кто-то предложил действительно инновационный проект, то необходимо создать систему методов, технологий, описать ее по необходимым стандартам и запустить проект на основе социального заказа. Понятие социального заказа докладчик рассматривает как один из способов демонополизации социальной сферы.

Наряду с прозрачностью процедуры оценки, очень важно, чтобы социальные услуги оказывались на конкурентной основе, при этом при выборе поставщика услуг ориентироваться не на самую маленькую цену за услуги, а на качество результата. Исходя из анализа заявок на получение господдержки, можно прийти к выводу, что существует насущная необходимость повышения общего уровня проектной культуры в сфере управления. Эксперт подчеркивает, что это важно как для органов власти, так и для институтов ГО. Необходимо повысить уровень заявок, грамотность их составления, и в этом вопросе могут помочь обучающие курсы.

Четвертое направление – общественный контроль. Рассказывая о Законе «Об общественном контроле в Российской Федерации», рассматриваемым Государственной Думой ФС РФ, Нодари Хананашвили с сожалением отметил, что многие положения, разработанные экспертной рабочей группой, не вошли в окончательную редакцию. Сама же функция Общественного контроля, имеющая цели соблюдения общественных инициатив и совершенствование деятельности государственной власти (все остальное уже относится к области задач), необходима как инструмент независимой внешней оценки.

Пятое направление – процессы коммуникации между властью и обществом. Качественно налаженные каналы коммуникации – тот инструмент, который позволяет вовлекать людей в общественную активность и развивать ее. Людям, проживающим в отдаленных регионах, намного тяжелее реализовать себя в обществе. Часто случается, что хороший активист, выросший в глубинке, перебирается в центр, и кто придет на его место.

И, наконец, одна из ключевых функций, – просвещение, как дополнение к формальному образованию, и как поощрение саморазвития, без которого не возможен рост человека как личности.

Эксперт особо отметил, что сегодня очень важно разработать систему унификации и совершенствования размещения информации в заявках на получение субсидий, поскольку часто в них не содержится информации, по которой можно провести мониторинг и сделать вывод об эффективности проекта. Особенно в части, касающейся прозрачности бюджета.

Отвечая на вопрос аудитории, сколько процентов проектов СО НКО переходит в разряд постоянно действующей услуги, Нодари Хананашвили ответил, что на этот вопрос невозможно дать ответ, и это как раз связано с теми проблемами, которые о которых он рассказал ранее.

В третий день Летней школы ее гостем стало «Общественное телевидение России», которое провело съемки интервью с участниками Летней школы Михаилом Карягиным и Анастасией Корниловой для программы, посвященной гражданским добродетелям россиян.

Являясь сотрудниками НКО, слушатели Летней школы рассказали об успехах и трудностях, с которыми они сталкиваются при реализации своих проектов с использованием современных информационных технологий.

В третий день Летней школы прошли презентации и обсуждение индивидуальных проектов участников по теме «Государство и институты гражданского общества» (Ольга Владенкова, Оксана Ерофеева, Владимир Попов, Евгения Коновалова, Артем Юдкин) и по теме «Инновационные регуляторы социальной напряженности» (Игорь Михеев, Анна Романова, Сериккали Аубекеров). Участники также продолжили коллективную работу над исследовательскими проектами, своими планами они поделились в блиц-интервью (см. раздел «Интервью»).

Вечернюю программу третьего дня Летней школы продолжила дискуссия «Инновации в ответ на эпидемию СПИД в России: мобилизация и социальные изменения».

Модераторами дискуссии выступили Улла Папе, научный сотрудник университета Неймегена (Нидерланды) и научный сотрудник Международной лаборатории исследований некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, автор книги «Гражданское общество и политика в сфере ВИЧ/СПИД в России» и ЮлияСкокова, младшийнаучный сотрудник, Международной лаборатории исследований некоммерческого сектора Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ.

В начале дискуссии всем ее участникам было предложено заполнить анкеты, с помощью которых можно было пройти тест для самопроверки своих знаний о проблеме ВИЧ/СПИДа. Каждый ли из нас знает, в чем состоит разница между ВИЧ-инфекцией и СПИДом, какими путями передается вирус иммунодефицита человека и как можно от него защититься, реальна ли сегодня угроза эпидемии СПИДа в России или это миф, каковы же статистические данные, что означает ЛЖВ и т.д.

Эксперты отметили, что, к сожалению, распространение ВИЧ-инфекции давно вышло за рамки так называемых «групп риска». Одновременно следует отметить продолжающееся ухудшение эпидемической ситуации по ВИЧ-инфекции в Российской Федерации.

Так, общее число зарегистрированных случаев в РФ с 1985 года по 31 декабря 2013 года  – 798 866 человек. При этом прирост новых случаев в 2013 году составил  10,8 %. Основной причиной заражения ВИЧ-инфекцией в стране продолжает оставаться внутривенное введение наркотиков нестерильным инструментарием, составляя  57 %от всех новых случаев заражения, гетеросексуальные контакты составляют – 41 %.

Среди направлений деятельности НКО в противодействии распространению ВИЧ можно назвать семинары и акции по профилактике передачи ВИЧ-инфекции среди подростков и от матери к ребенку, тренинги среди разных групп населения с целью снижения стигматизации и повышения толерантности к людям, живущим с ВИЧ (ЛЖВ), группы психологической взаимопомощи ЛЖВ, информационные кампании в СМИ. Благодаря деятельности НКО становится возможным вовлекать в профилактические мероприятия конкретные целевые группы, на которые они направлены, привлекать дополнительные ресурсы, и не только частного сектора, но и добровольческие пожертвования, что позволят создавать более эффективные профилактические программы. Конечно, все эти мероприятия оказывают определенный вклад в борьбу с эпидемией, однако, Улла Папе отмечает, что влияние НКО на социальную политику в РФ ограничено. Эксперт считает, что невозможно эффективно бороться с эпидемией, пока существуют разногласия среди специалистов о том, что надо делать, пока не найдется компромисс.

Необходимо пояснить, что одним из основных методов профилактики распространения ВИЧ-инфекции, применяемых во многих странах мира, являются программы сокращения вреда.  По таким программам наркозависимым людям предоставляют чистые иглы в обмен на старые, а вместо внутривенно вводимого наркотика – другой, который они могут принимать в форме таблеток, с меньшими последствиями для организма. В России так называемая «заместительная терапия» законодательно запрещена, и любые формы лечения и реабилитации от наркотической зависимости полностью исключают применение наркотиков.

С одной стороны, звучат голоса тех, которые считают, что подобный метод помог бы бороться с распространением ВИЧ-инфекции в наиболее значимой группе риска, с другой – специалисты утверждают, что заместительная терапия не дает ожидаемого результата именно в плане реабилитации. Но можно говорить о том, что в настоящее время в России созрела необходимость создания национальной системы реабилитации наркозависимых, которая включит в себя не только лечение и реабилитацию, но и социальную интеграцию наркозависимого в общество.

Участники дискуссии имели возможность посмотреть и обсудить документальный фильм, снятый в Санкт-Петербурге, главной героиней которого является Александра Волгина, директор Фонда «Свеча», одной из первых общественных самоорганизаций людей, живущих с ВИЧ. Зрителю предоставляется шанс разделить с героиней радость от ожидания ребенка, а вместе с тем и тревогу, может ли вирус передастся ребенку…                 Но героиня уверена, что ее ребенок родится здоровым. Прием профилактической терапии сводит риск родить инфицированного вирусом малыша практически к нулю. У героини совсем другие страхи: «Я боюсь быть плохой мамой…»

Обсуждая фильм, участники дискуссии пришли к выводу, что очень важны новые формы профилактических и просветительных акций, особенно в среде подростков и молодежи.  Активное участие в дискуссии приняла и волонтер Алтайской краевой общественной организации психолого-социального сопровождения и охраны здоровья «Позитивное развитие» (г. Барнаул) Марина Возилкина, которая на практике проводит такого рода мероприятия в своем крае.  

Эксперт Юлия Скокова рассказала о проекте Dance4life общественной организации «ФОКУС-МЕДИА». Это международная инициатива, созданная с целью объединить в 2014 году 1 миллион «людей перемен» – молодых людей, сделавших значимый вклад в защиту здоровья молодежи и борьбы с ВИЧ-инфекцией. Dance4life вдохновляет молодежь к получению знаний о сохранении здоровья, для чего используются каналы молодежной культуры: танцы, музыка, интернет-технологии, видео, фотография и т.д.

По данным опросов подростков в рамках этого проекта обнаруживаются интересные факты – у большинства из них есть большая потребность обсудить проблемы сексуального просвещения, безопасного сексуального поведения, но они не могут сделать это со своими родителями или учителями, боясь осуждения своих сверстников.

Ангелина Бородина, доцент кафедры прикладной и отраслевой социологии Башкирского государственного университета, рассказала, что в университете поощряются мероприятия просветительного характера, и для этого специально выделены часы куратора. Конечно, не всегда просто беседовать со своими учениками на такого рода темы, но не обязательно делать это самостоятельно, всегда есть возможность пригласить эксперта, к которому, возможно, у аудитории будет больше доверия.

Юлия Скокова подводит итог дискуссии, приведя слова героини фильма Александры Волгиной, мамы чудесной девочки о том, что первая половины жизни была потрачена на разрушение, а вторую она собирается потратить на созидание. А наша социальная ответственность заключается в оказании содействия такому ходу событий.