Наука государственного управления: комплексная дисциплина с собственным теоретическим ядром, а не синтез подходов

Завершением тематической конференции «Проблемы государственного управления» в рамках VI Российского экономического конгресса стал круглый стол «Место науки государственного управления в системе общественных наук». В ходе дискуссии о месте этой дисциплины в системе общественных наук Алексей Барабашев показал, как специальность прошла путь от менеджмента через экономику и административное право, обросла более чем двадцатью предметными полями и оформилась в международную триаду publicadministration— publicpolicy— publicaffairs. Участники сошлись во мнении, что государственное управление — самостоятельная комплексная наука со своим теоретическим ядром, открытая к диалогу с экономикой, социологией, правом и политологией.

© Центр исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ

Модерировавший мероприятие доктор экономических наук, заслуженный профессор НИУ ВШЭ, научный руководитель Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора Лев Якобсон сразу обозначил, что все участники — незаурядные специалисты, глубокие знатоки темы. Но при этом они смотрят на данную тему с разных точек зрения, определяемых тем или иным характером научных школ. Поэтому как следует изложить позицию по столь непростому вопросу за полтора часа, отведенного на мероприятие, собравшиеся не смогут.

И, поскольку тема дискуссионная и очень важная для всех, кто занимается государственным и муниципальным управлением, Лев Якобсон предложил рассматривать данный круглый стол как некий трамплин или плацдарм к будущим обсуждениям. Следующий акт этой дискуссии, более развернутый, он выразил готовность осуществить на площадке журнала «Вопросы государственного управления».

Мысль модератора о дискуссионности темы развил доктор философских наук, профессор, ведущий научный сотрудник Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ Алексей Барабашев, который начал с истории становления научной специальности «государственное управление». Долгое время тема обсуждалась в рамках менеджмента и научного управления, но без особого результата. В 2013–2014 гг. началось формирование нового паспорта специальности: сначала ее отнесли к экономике, затем понимание стало трансформироваться. Параллельно сохранялась сильная традиция административного права — ее представители с самого начала стояли несколько в стороне от бурных дискуссий и подчеркивали, что государственное управление – это прежде всего исполнение правовых норм. Сейчас уточнение продолжается уже внутри экономической специальности.

Второй сюжет, на котором остановился докладчик, — стремительный рост числа предметных полей. Если раньше их насчитывалось 15–18, то сегодня — существенно больше 20. Эти поля группируются вокруг секторов и объектов управления и в значительной мере представлены профессиональными сообществами, которые занимаются не только теорией, но и аналитикой и практикой. По мнению Барабашева, их можно разделить на три основные группы, соответствующие международной триаде: public administration, public policy и public affairs. Последнее направление активно развивалось с конца 1980-х — начала 1990-х гг. Все три компонента присутствуют и в международных ассоциациях.

Разные науки, подчеркнул докладчик, воспринимают государственное управление по-разному. Это напоминает притчу про слона, которого ощупывают слепцы: каждый дает определение доступной ему в тактильных ощущениях части. Экономический подход —один из самых укорененных — рассматривает управление через институты и/или системные связи. Социологический подход видит в государстве социальный институт и анализирует взаимодействие классов, социальных слоев, профессиональных и этнонациональных групп, а также то, как общество воспринимает власть и влияет на нее. Юридический подход сосредоточен на правовых аспектах: правотворчестве, правах и свободах, статусе органов и должностных лиц. Политологический подход включает государственное управление в политические науки и изучает реализацию ценностных установок, интересов и взаимодействие властных институтов. Наконец, деятельностный подход, к которому причисляет себя сам Барабашев, спрашивает, каким образом государство действует и по каким схемам осуществляется административная деятельность. В него хорошо вписываются различные парадигмы управления — вертикальные, горизонтальные, схемы взаимодействия и действия на основании данных.

В результате складывается картина, имеющая как минимум три измерения: отечественная история паспорта специальности, структура предметных полей и триада administration-policy-affairs, а также совокупность научных подходов (системный, институциональный, нормативный, деятельностный).

Можно ли все это «склеить»? Докладчик высказался однозначно: государственное управление нельзя сводить к простому синтезу элементов. У него есть свой центр, свои теории и подходы. Это не синтетическая наука, в которой элементы просто собраны вместе без собственного ядра, а комплексная: центр существует, но он не единственный – центров несколько, и они находятся во взаимодействии. Соотношение, например, нормативного и институционального подходов представляет собой уже философскую задачу.

Вывод, к которому подвел собравшихся докладчик, заключается в том, что государственное управление — самостоятельная комплексная наука. У нее есть собственное теоретическое ядро, и одновременно она открыта к взаимодействию с экономикой, социологией, правом, политологией и деятельностным анализом.

Выступление Алексея Барабашева быстро переросло в оживленную дискуссию, в ходе которой участники высказывались как с самоиронией к своей теме, делая отсылку к знаменитой фразе академика Льва Ландау о «науках естественных, неестественных и противоестественных», так и с тревожностью по поводу опасности дегуманизации государственного управления, которая может происходить из-за чрезмерной опоры на большие статистические данные и машинный интеллект, в то время как в науке государственного управления роль человека является ключевой. В какой-то момент дискуссии едва ли не главную проблему озвучил один из участников, который заметил, что наука госуправления изучает не оптимальные решения в рамках установившихся правил, а то, как эти правила создаются. При этом правила в условиях новой нормальности меняются быстрее, чем их успевают выполнять.

Несмотря на высокую интенсивностью обсуждения, собравшимся явно не хватило отпущенных на мероприятие полутора часов, поэтому следующую встречу на площадке журнала «Вопросы государственного управления» они наверняка будут ждать с нетерпением.