Государство и НКО: проблемы взаимодействия и влияния органов власти на развитие НКО и гражданское общество обсудили на XXII Апрельской международной научной конференции
13 апреля открылась XXII Апрельская международная научная конференция по проблемам развития экономики и общества — крупнейшая конференция в России по общественным наукам, которая в этом году расширила как временное, так и географическое пространство: в течение трех недель будут проходить онлайн-заседания по 24 тематическим направлениям, в ходе которых примут участие ведущие зарубежные и отечественные ученые из самых разных уголков мира. Как отметил председатель Программного комитета конференции Евгений Ясин, ситуация с пандемией не улучшилась настолько, чтобы можно было вернуться в аудитории для научных дискуссий в привычном формате, однако «опыт проведения конференций онлайн позволяет расширить ее возможности и использовать те плюсы, которые приносит дистанционный формат…».
В этом году ведущая свою историю с 2007 года секция по тематическому направлению «Местное самоуправление и гражданская самоорганизация»[1], организатором проведения которой выступает Центр исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, состоялась уже в юбилейный 15-й раз. Традиционно тематические сессионные заседания стали местом встречи молодых и авторитетных ученых, представителей власти, бизнеса, НКО и экспертного сообщества, представляющего международное профессиональное сообщество исследователей гражданского общества и некоммерческого сектора. Значительный разброс географических координат участников не помешал им собраться в одной большой виртуальной аудитории, чтобы в очередной раз обсудить роль гражданского общества в решении задач социально-экономического развития в современной России и других странах.
Первая полуторачасовая сессия под председательством директора Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ Ирины Мерсияновой «Взаимодействие и влияние органов власти на развитие НКО и гражданское общество» началась в полдень по московскому времени и закончилась к глубокому вечеру по Владивостоку, учитывая широкую географию участников и докладчиков.
Как влияют социально-экономические характеристики территории на показатели уровня взаимодействия региональных органов власти и СОНКО? Вырастут ли показатели уровня взаимодействия органов власти и СОНКО в регионе, если аналогичные показатели увеличатся в соседних регионах? Насколько эффективны региональные органы власти в вопросах взаимодействия с СОНКО? На эти исследовательские вопросы стремились ответить в своем докладе Вероника Сипачева, руководитель Фонда «Энергия участия», и Артур Нагапетян, руководитель Центра социально-экономических исследований и региональной политики, старший преподаватель Школы экономики и менеджмента Дальневосточного федерального университета. «В целом стоит отметить, что роль НКО за последнее десятилетие повсеместно укрепилась и вышла в России на новый уровень. Начиная с 2011 года ежегодно растет их финансовая поддержка со стороны государства; их привлекают к оказанию услуг в социальной сфере, реализации нацпроектов и в целом воспринимают как некий драйвер в развитии различных областей общественной жизни», — подчеркнули во вступительном слове докладчики. Они обозначили волнующую их исследовательскую проблему: «Государство вкладывает миллиарды рублей в развитие гражданской активности, есть поручения президента на счет вовлечения СОНКО в решения различных государственных по своей сути задач на уровне регионов, сами СОНКО готовы включаться, но при этом уровень взаимодействия СОНКО и органов власти значительно варьируется от региона к региону. Есть регионы-лидеры, а есть отстающие. Так, например, в рейтинге субъектов РФ Минэкономразвития России по итогам реализации механизмов поддержки СОНКО, обеспечению доступа негосударственных организаций к бюджетным средствам на оказание социальных услуг в 2018 году Приморский край занял 58 место, а на третьем — его сосед Хабаровский край». Вероника Сипачева и Артур Нагапетян подчеркнули, что место субъекта РФ в рейтинге может быть обосновано как его социально-экономическим развитием, так и вкладом работы государственных служащих, и в своей работе они стремились оценить это влияние по отдельности.
На основе анализа литературы авторы сформулировали ряд гипотез о влиянии различных факторов на показатели уровня взаимодействия органов власти и СОНКО в регионе. Для оценивания их достоверности использовался метод пространственного-авторегрессионного анализа.
Какие показатели использовали авторы для построения моделей? Среди них[2] — количество СОНКО на территории, доля работников в негосударственных организациях, доля муниципальных районов и городских округов, реализующих муниципальные программы по поддержке СОНКО, количество бюджетных ассигнований, направляемых на предоставление субсидий и т.д. Были учтены и социально-демографические показатели, такие как уровень заболеваемости, уровень безработицы, соотношение мужчин и женщин, уровень предприимчивости населения, доходы на душу населения и т.д. Скажем, по результатам исследования, уровень заболеваемости значимо отрицательно влияет на общую оценку уровня взаимодействия региональных органов власти и СОНКО, а уровень демографической нагрузки — наоборот, оказывает на нее положительное воздействие.
Исследователи оценили эффективность в вопросах организационного и операционного взаимодействия с СОНКО таких регионов, как Республики Башкортостан, Тува, Калмыкия, Карачаево-Черкессия, Приморский край, Чукотский автономный округ, Хабаровский край, Самарская и Пензенская области и др. Среди регионов-лидеров оказались Республика Башкортостан, Хабаровский край, Ханты-Мансийский автономный округ, Новгородская и Самарская области, а среди аутсайдеров — Чукотский автономный округ, Республики Калмыкия, Тува и Карачаево-Черкессия. При этом, как отметили авторы, в своем большинстве у занимающих высокие места регионов наблюдается значимое положительное влияние работы управленческих команд на место в рейтинге. По мнению исследователей, среднее место (36-е и 34-е) в рейтинге таких регионов, как Республика Бурятия и Пензенская область, не свидетельствует об эффективности работы органов власти. В свою очередь, вклад управленческих команд Приморского и Камчатского краев на место в рейтинге можно оценить как «выше среднего», несмотря на 58-е и 54-е места.
Авторы исследования наглядно продемонстрировали, что высокие позиции в рейтинге многих регионов обеспечены не столько ввиду высокого уровня эффективности профильных органов власти на территории, а за счет имеющихся объективных социально-экономических факторов и других особенностей. Они рекомендуют руководству регионов при принятии управленческих решений, разработке региональных стратегий развития некоммерческого сектора принимать во внимание не только общую позицию региона в рейтинге показателей уровня взаимодействия региональных органов власти и СОНКО, но и влияющие на нее факторы.
Также, используя модели пространственной эконометрики, авторы пришли к выводу о том, что показатели эффективности взаимоотношений между властями и СОНКО в конкретном регионе не зависят от аналогичных показателей в соседних регионах.
И это удивляет, по мнению авторов, при таком огромном количестве существующих возможностей — форумов, конференций и других мероприятий по обмену опытом: «На всех форумах в основном обмениваются успехами, достижениями — некой верхушкой айсберга — а наработки по операционным вопросам, организационным тонкостям, выстраиванию механизмов взаимодействия с СОНКО региона остаются в тени».
[1] Подробнее об этом тематическом направлении см. по ссылке https://conf.hse.ru/2021/news/438746913.html
[2] Используются данные Федеральной службы государственной статистики РФ, а также показатели уровня взаимодействия региональных органов власти и СОНКО в рейтинге субъектов Российской Федерации по итогам реализации механизмов поддержки СОНКО и социального предпринимательства, обеспечения доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере и внедрения конкурентных способов оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере в период с 2017 по 2018 г.
Профсообщества и их роль в развитии национальной системы квалификаций
Доклад Светланы Долженко, заведующей кафедрой экономики труда и управления персоналом УрГЭУ, президента СРОО «Ассоциация руководителей и специалистов по управлению человеческими ресурсами» (АРС УЧР), члена Совета по профессиональным квалификациям в области управления персоналом, был посвящен профессиональным экспертным сообществам и их роли в развитии национальной системы квалификаций.
Как отметила докладчик, представляющая в своем лице одно из профессиональных сообществ в сфере управления персоналом, актуальность исследования обусловлена необходимостью решения вопросов эффективного встраивания профессиональных экспертных сообществ в систему экономики регионов и страны, а также в систему образования и независимую систему квалификаций: «В существующих условиях недоверия работодателей к системе образования возрастает роль профессиональных экспертных сообществ, представляющих интересы работодателей, в разработке профессиональных стандартов, в процедурах оценки сформированности компетенций выпускников образовательных учреждений, оценке качества образовательных программ, в том числе через реализацию процедур профессионально-общественной аккредитации».
Кроме того, ежегодно растет актуальность разработки механизмов поиска, отбора и вовлечения экспертов для проведения профессионально-общественных обсуждений законопроектов и проектов иных нормативных правовых актов, обсуждения документов, имеющих непосредственное отношение к развитию той или иной области профессиональной деятельности, а также продвижения изучаемых вопросов в профессиональной среде.
Светлана Долженко подчеркнула, что в работах современных ученых значение профессиональных сообществ и их оценка как социальных акторов начинает меняться. В частности, критерий принадлежности к профессии отходит на второй план, ключевым становится наличие экспертности в какой-либо профессиональной области.
Цель исследования, проведенного в 2016–2017 гг. и актуализированного в 2019 г., состояла в разработке и апробировании методологических подходов к исследованию профессиональных экспертных сообществ и оценке уровня их вовлеченности в решение экспертных задач федерального масштаба. Оно позволило сформировать базу данных по 104 российским профессиональным сообществам в HR-сфере. Основным же эмпирическим методом исследования выступил сопоставительный анализ результатов опроса лидеров сообществ с оценкой ранее проведенного качественного анализа данных.
Как отметила докладчица, для того чтобы оценить реальную готовность объединений к участию в экспертной деятельности и сотрудничеству с Советами по профессиональным квалификациям, им было направлено предложение о сотрудничестве в области управления персоналом. Проведенный ранее (в 2016–2017 гг.) опрос лидеров профсообществ показал, что только 24% сообществ принимают или готовы принимать участие в экспертной деятельности некоммерческого характера.
Анализ ответов сообществ в 2019 году выявил, что профессиональные экспертные сообщества характеризуются более высокой степенью готовности к подобной деятельности по сравнению с общей выборкой профсообществ (30 % против 24%). Тем не менее, разница в уровне готовности к взаимодействию с Советами по профессиональным квалификациям в области управления персоналом в целом не столь велика, а потому исследование подтвердило общий тренд 2016–2017 года — недостаточно высокий уровень вовлеченности сообществ в реализацию некоммерческих проектов, даже несмотря на декларируемую данными сообществами экспертность.
Наибольшую готовность и потенциал к взаимодействию проявляют те сообщества, для которых характерны: высокий уровень экспертности членов сообщества; наличие завершающей стадии институционализации сообщества; наличие контроля при входе в сообщество, а также наличие не только некоммерческих, как было отмечено в гипотезе, но и коммерческих экспертных видов деятельности в общем перечне реализуемых направлений. О чем это говорит? Об определенном финансовом ресурсе и квалификации экспертов, что дает возможность и мотивацию сообществам заниматься дополнительно некоммерческими проектами.
Финансовая поддержка СОНКО на федеральном, региональном и муниципальном уровнях: структура и приоритеты
Продолжил программу сессии доклад младшего научного сотрудника Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ Анны Филипповой, посвященный проблемам финансовой поддержки СОНКО на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Какова величина федеральной и региональной финансовой поддержки, предоставляемой СОНКО в различных регионах России? Усиливает ли федеральная и муниципальная поддержка дифференциацию в размере региональной поддержки внутри регионов и между ними, либо наоборот, ослабляет? К каким видам деятельности относятся СОНКО, получающие федеральную и региональную поддержку? Участники сессии получили возможность узнать ответы на эти и другие исследовательские вопросы.
Как подчеркнула докладчик, многие государства вовлекают некоммерческие организации в оказание социальных услуг, в том числе предоставляя им финансовую поддержку. Такое сотрудничество имеет ряд положительных сторон как для государства, так и для НКО: некоммерческие организации снижают издержки государства на оказание услуг, они могут привлекать добровольцев и пожертвования, и отличаются гибкостью и разнообразием в предоставлении услуг. Финансовая поддержка от государства, в свою очередь, является источником ресурсов НКО, повышает легитимность НКО в обществе и увеличивает их способность решать социальные проблемы.
Лестер Саламон своей теорией «провалов некоммерческого сектора» (“voluntary failure” theory) показал, что партнерство между государством и НКО в процессе оказания социальных услуг обосновывается тем, что недостатки государства можно преодолеть с помощью преимуществ некоммерческих организаций — и наоборот.
При анализе величины и структуры федеральной и региональной поддержки НКО в различных регионах автор анализирует расширенный круг субъектов РФ, включая не только регионы-лидеры по вовлечению НКО в оказание социальных услуг, но и менее успешные регионы.
Так, одну из лидирующих позиций по количеству СОНКО, получающих федеральную поддержку (кроме президентских грантов, на 10 000 чел. населения) наряду с Чукотским автономным округом и Магаданской областью неожиданно заняла Республика Ингушетия, [s1] а в лидерах по региональной поддержке СОНКО (в руб., на 1 чел. населения) традиционно находятся Чукотский, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский автономные округа, Самарская область, Республика Саха (Якутия) и т.д.
По данным исследования, к приоритетным направлениям финансирования СОНКО относятся: поддержка образования, охрана здоровья и социальное обслуживание, поддержка спорта и культуры. Как отмечает докладчик, из всех анализируемых видов региональная поддержка наиболее сильно различается между регионами, а федеральная (включая президентские гранты) и муниципальная поддержка СОНКО отличаются меньшей дифференциацией.
Анна Филиппова отметила, что, несмотря на появление Реестра СОНКО, сформированного в соответствии с подпунктами «а» и «в» пункта 1 перечня поручений Президента Российской Федерации по итогам встречи с участниками общероссийской акции «Мы вместе», открытость федеральной и региональной поддержки СОНКО остается ограниченной. Не все федеральные и региональные органы исполнительной власти, выделяющие поддержку СОНКО, размещают в открытом доступе реестры о ее предоставлении. Поэтому один из главных выводов автора состоит в том, что необходимо повышение уровня открытости как федеральной, так и региональной поддержки СОНКО. [U2]
Работа первой сессии, открывшей секцию, получилась насыщенной и эффективной, а ее дистанционный формат не помешал докладчикам получить живой интерактивный отклик от аудитории.
