Проблемы самоуправления и публичной политики на местном уровне обсудили на XXII Апрельской конференции
Тематика сессии «Проблемы самоуправления и публичной политики на местном уровне», организатором которой выступил Центр исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, охватила широкий круг вопросов совершенствования государственного управления и местного самоуправления, оптимизации организации государственной и муниципальной службы, взаимодействия власти и гражданского общества.
Сессию открыл доклад на тему «Оценка деятельности институтов и субъектов муниципальной публичной политики в Республике Крым». Как отметили авторы доклада Владимир Якимец, главный научный сотрудник ИППИ РАН, профессор РАНХиГС, и Лариса Никовская, главный научный сотрудник Института социологии ФНИСЦ РАН, профессор РАНХиГС, институт муниципальной публичной политики (далее — МПП) является социально-политическим условием и ресурсом, позволяющим местному сообществу формировать стратегическую повестку дня для муниципальных образований, создавать стимулы конструктивного развития, переводить возникающие противоречия и конфликты в позитивное социальное русло.
По мнению авторов, в идеале МПП может стать важным условием и ресурсом для развития местного самоуправления, если деятельность ее субъектов и институтов направлена на согласование общественных и групповых интересов, понимаемое как солидарное решение общих проблем, на открытость публичного взаимодействия для заинтересованных сторон и на поддержание баланса их интересов.
Для того чтобы уметь диагностировать качество и специфику МПП в ее разных срезах в муниципальных образованиях, исследователями был разработан индексный подход, сочетающий в себе оценивание по ряду критериев с использованием качественных методов. На основе этой методологии в 2020 г. была выполнена оценка специфики функционирования институтов и механизмов МПП, а также дана оценка деятельности субъектов МПП в Симферопольском городском округе и Сакском муниципальном районе Республики Крым.
В качестве респондентов выступали представители 4 групп местного сообщества, включая муниципальных служащих, сотрудников НКО и МУП, владельцев и наемных работников коммерческих структур. Интересными стали ответы на открытый вопрос о списке первоочередных задач, решением которых занялся бы респондент, решивший активизировать свое участие в делах местного самоуправления.
Спецификой Сакского муниципального образования оказался позитивный публичный настрой местного бизнеса, который высоко оценивает свои возможности как социально ответственного агента социальной политики, уверенно взаимодействует с НКО и населением, а также с органами местной власти. Но доминирующим субъектом Сакского района выступают органы местной власти.
Специфика состояния МПП в Симферопольском городском округе состояла в том, что оценки деятельности ее институтов и субъектов со стороны бизнеса сильно отличаются в худшую сторону от оценок власти, сотрудников НКО и МУП. Зафиксированы дисфункции в поле публичного взаимодействия муниципальной власти, НКО и бизнеса: неполное использование возможностей межсекторного социального партнерства на городском уровне, неупорядоченный диалог власти с представителями местного сообщества и пр.
Согласно выявленной авторами типологии, городской округ Симферополь характеризуется разрывным типом МПП, когда индексные значения трех групп оторваны от оценок одной группы — бизнеса.
Почему индексы и оценки — основа для улучшения деятельности институтов и механизмов муниципальных образований? Как отметил Владимир Якимец, участвуя в оценивании, активные граждане и эксперты МО верят оценкам и потенциалу изменений к лучшему: «активисты должны влиять на формирование стратегической «повестки дня» развития МО», «опросы такого рода независимыми учеными, итоги «местных» опросов и мнения граждан позволили бы «узнать ситуацию» и разработать программу действий», — таковы характерные мнения респондентов докладчик. Кроме инфраструктурных и бытовых вопросов (дороги, благоустройство, первичная медицина), респонденты считают главным повысить эффективность работы администраций и муниципальных служащих, что выражает, например, в таком мнении респондента: «органам власти надо плотнее сотрудничать с населением, встречаться с жителями МО, гражданами должны осуществляться публичный контроль, а также проверка эффективности освоения средств».
В чем заключается значимость полученных результатов? Выявленные дисфункции и асимметрии могут послужить налаживанию межсекторного взаимодействия и упреждению конфликтных напряжений в муниципальных образованиях Республики Крым.
Подробный рассказ о деятельности муниципальных образований в регионе, к которому приковано внимание всей России, не мог не вызвать живой отклик у аудитории, которую заинтересовало многое в выявленных проблемах местного значения. Так, Юлия Уханова, поблагодарив выступающего за концептуальный содержательный доклад, задала вопрос: «Насколько нам известно, вы проводили подобное исследование и в центральной России — в Ярославской и Костромской областях. В своих индексах вы выявляете какие-либо острые региональные различия, можно кратко обозначить, в чем они заключаются?» «У нас есть идея провести такое сопоставление, но из-за серьезной специфики в каждом из регионов, необходимо разработать особую методологию, — отметил Владимир Якимец. — Скажем, на уровне столиц, таких как Ярославль, Кострома и Казань, различия не существенны, есть «залипания» в деятельности отдельных институтов, где-то их деятельность менее интенсивна, при этом можно сопоставить по ряду черт с Симферополем. Что же касается функциональности отдельных субъектов и акторов публичной политики, то, судя по общению с респондентами, для всех субъектов можно говорить о том, что не все акторы понимают сути своей деятельности, в частности, это касается профессиональных союзов. Можно даже сказать, что модель профсоюзов, как защитников прав и интересов наемных работников в социалистическом периоде времени и сегодняшнем, существенно отличается, и особых сдвигов в деятельности профсоюзов в трехсторонних взаимоотношениях, о которых идет речь в наших исследованиях, мы не наблюдаем».
Вопрос Ирины Скалабан коснулся специфики публичной политики в сельских поселениях и крупных городах: «Если говорить о разнице результатов в Сакском районе и Севастополе, как вы считаете, может дело не в Крымской специфике, и аналогичные результаты могут быть получены и на других территориях?» «Дело в том, что это наш первый опыт работы в сельском поселении, все другие наши исследования проводились в городах, пусть некоторые были и небольшими, — и мы получили такие интересные результаты. В нашем исследовании приняли участие известные крымские социологи, а особенность заключалась в том, что мы намеренно ушли от опроса домохозяйств, применив партисипаторный метод участия активных граждан в оценивании МПП. Могу лишь сказать, что на наш взгляд, глава Сакского муниципального района — активный и понимающий нужды своих граждан человек, активность которого можно без труда отследить по крымским новостям, регулярно публикующим отчеты о его поездках», — отметил Владимир Якимец. «В этом с вами полностью соглашусь, вопрос персоны для сельских поселений зачастую важнее вопроса самого статуса руководителя, и к подобным выводам я также приходила в ходе своих исследований», — подкрепила мнение докладчика Ирина Скалабан.
Элеонора Майкова и Елена Симонова, представляющие Тверской государственный технический университет, рассказали о динамике представлений населения российских муниципальных образований о местном самоуправлении (далее — МСУ) на основе результатов социологических исследований, проведенных в Тверской области в 2009–2020 гг.
В своем исследовании на основе комплексного подхода с использованием ряда методических процедур, включающих проведение социологического мониторинга представлений жителей и экспертный опрос глав муниципальных образований Тверской области о МСУ, авторы стремились выявить, насколько современная система МСУ соответствует ценностям и ожиданиям российских граждан.
Авторы отметили, что проведенный опрос населения демонстрирует наличие в сознании россиян противоречивых установок. С одной стороны, очевидным является наличие предпосылок в сознании граждан к централизации власти, к формированию единой властной вертикали в стране, включающей местные органы власти как свое низовое звено. По мнению авторов, у населения во многом сохраняется традиционная для России пассивная модель политического поведения с характерными для нее стереотипами мышления. С другой стороны, в среде рядовых граждан выделяются социальные группы, демонстрирующие наиболее высокий самоуправленческий потенциал и являющиеся социальной базой для развития МСУ в его классическом понимании.
Более того, как отметили авторы, в последние годы происходит рост активистских установок граждан, что свидетельствует о формировании общественного запроса на более активное участие в МСУ в решении локальных проблем.
Исследователи пришли к выводу, что политику федеральных и региональных структур власти, направленную на укрупнение муниципальных образований, на ликвидацию двухуровневой модели организации МСУ, на отказ от использования выборных процедур при формировании муниципальных органов, не поддерживает подавляющее большинство граждан, а также часть глав муниципальных образований Тверской области.
Владимир Якимец обратил внимание на значимость аналитических данных по Тверской области, приведенных в докладе авторов, актуальность которых возрастает, учитывая инициированную Президентом РФ конституционную реформу: «Не означают ли ваши результаты о том, что 70% жителей в течение длительного промежутка времени говорят о необходимости взаимодействия с органами государственной власти МСУ, что в Тверской области жители готовы к введению такой категории, как “единая публичная власть” в новой редакции Конституции». «Действительно, один из вопросов нашего исследования касался о представлениях населения о системе власти в стране. Как правило, респонденты заявляли о необходимости единой вертикали власти, это четко прослеживается и по количественным, и по качественным результатам. При этом такие результаты прослеживаются с 2012 года», — такой ответ Елены Симоновой скорее подтверждает предположение, прозвучавшее в вопросе.
Ирина Скалабан, профессор кафедры социальной работы и социальной антропологии Новосибирского государственного технического университета, в своем захватывающем докладе рассказала о сценариях и механизмах общественного участия так называемых оборонительных сообществ в изменениях городской среды.
Как отметила докладчик, далеко не все формы общественной самоорганизации, которые в современных российских реалиях идентифицируются как новые, являются таковыми. Некоторые из них давно существуют в западной общественной практике, вариативны в сферах и формах проявления. Однако в российских современных реалиях они приобретают свою специфику. К таковым можно отнести и оборонительные сообщества.
Ориентированные на противодействие изменениям среды, осуществляемым не в интересах жителей той или иной территории, они стали значимым инструментом их участия в реализации права на город. Число и активность таких сообществ особенно заметны в крупных городах, где активное освоение, а значит и оспаривание пространства акторами, обладающими экономическими и властными ресурсами, сегодня превратилось в массовую практику.
Именно массовое появление таких сообществ в российских городах в последнее десятилетие ставит перед исследователями ряд вопросов. Что представляют собой оборонительные сообщества как специфическая форма самоорганизации для отстаивания общественных интересов? Каковы маркеры для их идентификации? Каков их потенциал с точки зрения участия в публичном пространстве города?
Эмпирическое изучение оборонительных сообществ было предпринято в городе Новосибирске. Информационную базу составили результаты исследования трех локальных территориальных сообществ, кейсы публичных проявлений сопротивления и защиты общественных интересов в локальных сообществах города.
Исследовательская перспектива заключена в том, что определенная часть оборонительных сообществ переживает конфликт, в ходе которого они сформировались и видоизменялись. По мнению автора, они сохраняют связи, мобилизационный потенциал и в определенных случаях могут стимулировать новый локальный или городской конфликт, а могут законсервироваться и постепенно перейти к конструктивным способам взаимодействия с властью. Таким образом, активность в ходе конфликта оборонительного сообщества может рассматриваться как проявление общественного участия и стать источником разнообразных форм и стратегий взаимодействия с местным сообществом, бизнесом и органами власти в диапазоне от социально-конструктивных до социально-деструктивных.
По сути, сегодня оборонительное сообщество приравнено к конфликту, но если отыграть к первоначальному пониманию общественного участия в традиции Г. Саттлса, то возникает некий диапазон их развития в категории «защита». Автор рассматривает несколько разных сценариев усиления оборонительных функций локального сообщества, которые привели к появлению оборонительных сообществ разной степени устойчивости, среди которых: сценарий открытого конфликта, то есть противостояния внешнему проекту, сценарий закрытия границ, а также сценарий «удержания» норм, свойственный конфликтам старых территорий. Как отметила докладчик, в своем исследовании они зафиксировали несколько развитий событий по второму сценарию, когда оборонительное общество как бы закрывается и не вступает в открытый конфликт. Наиболее закрытый из них встречается, например, в мигрантской среде, когда сообщество, объединившись по религиозному или этническому признаку, уходит из публичной сферы. «На данном этапе мы ищем механизмы, каким образом их можно выделять и изучать», — отметила докладчик.
Исследование продолжается, и главные исследовательские вопросы, ответы на которые будут представлены только через год, автор формулирует следующим образом: «Что представляют собой оборонительные сообщества как специфическая форма отстаивания общественных интересов? Каков их партисипаторный потенциал в публичном пространстве для изменений городской среды?» Другими словами, какие есть возможности для взаимодействия с ними, чтобы перевести протестный потенциал в социально-конструктивный. А такие практики, как отметила исследователь, в Новосибирске тоже были зафиксированы. Первый шаг, который собираются сделать исследователи, найти инструмент аккумулирования и упорядочения информации о конфликтах, создав геоинформационную базу данных в городе Новосибирска, как основу для системного изучения вопроса.
Один из вопросов к докладчику состоял в отношении к самому термину «оборонительное сообщество». Как отметил Владимир Якимец, не будет ли более точным использовать термин «самозащищающееся» сообщество, возможно, дело даже в неких трудностях перевода? «У любого конфликта две стороны медали, одна из которых — война, а другая — поиск разрешения ситуации, которое само по себе внутреннее оборонительное сообщество никогда не найдет; оно должно выйти на тех, от кого зависит, сдвинуться ли в сторону, отказаться от чего-либо и т.д. Получается выстраивание линии поведения по отношению к внешнему окружению, приведшему к созданию оборонительного сообщества, и тогда это — самозащита», — пояснил свою точку зрения оппонент.
Нодари Хананашвили поддержал альтернативную точку зрения, заметив: «Мне кажется, что не стоит в принципе нагружать сообщество прилагательными. Другое дело, оно может образовываться и укрепляться на основании негативной консолидации в связи с протестными событиями, или же в случае конструктивной консолидации. В докладе интересно показана вероятность трансформации так называемого оборонительного сообщества в конструктивное, которое способно как на негативные, так и на позитивные элементы консолидации, но развития этой линии мне не хватило. Что же касается очень важной темы профилактики межэтнических конфликтов, затронутых автором, то еще в 2014 году мы реализовали проект по школьной службе примирения и профилактики межэтнических конфликтов, и я могу поделиться с коллегами нашими наработками по такой важной теме».
Ирина Мерсиянова поблагодарила всех докладчиков и участников сессий, подчеркнув, что в этом году программа апрельской конференции получилась насыщенной, как никогда, а в ее рамках были затронуты многогранные актуальные аспекты проблем самоуправления, публичной политики, практик гражданского общества, взаимодействия и влияния органов власти на развитие НКО и гражданское общество, что лишний раз подтвердила и возникшая в ходе сессионных заседаний дискуссия, которую можно продолжить и на других мероприятиях Центра.
Участники секции «Государственное управление, местное самоуправление и сектор НКО», в рамках которой прошли заседания трех тематических сессий Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, пришли к мнению, что это ежегодное мероприятие вносит важный вклад во всесторонний научно-прикладной диалог участников профессионального сообщества исследователей гражданского общества, ученых, представителей НКО, бизнес-сообщества, СМИ и каждого гражданина, кого волнуют проблемы гражданского общества и некоммерческого сектора в нашей стране и за рубежом.