В центре внимания исследователей гражданского общества — институты локальной самоорганизации
Второй день XI Международной конференции исследователей гражданского общества был открыт сессией «Институты локальной самоорганизации», в ходе которой участники обсудили роль и потенциал местного самоуправления в преодолении кризиса.
В своей вступительной речи Ирина Мерсиянова, директор Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, и Владимир Беневоленский, ведущий научный сотрудник Центра исследований гражданского общества и некоммерческого сектора НИУ ВШЭ, отметили, что вопрос о том, является ли местное самоуправление институтом гражданского общества или нет, волнует многих исследователей и выразили надежду, что докладчики выскажут свое мнение по этому поводу.
Профессор кафедры конституционного права СПбГУ, доктор юридических наук Екатерина Шугрина представила доклад «Роль и потенциальные возможности местного самоуправления в преодолении кризиса». Отвечая на вопрос Ирины Мерсияновой, исследовательница отметила двоякую природу местного самоуправления: с одной стороны, это институт власти, с другой — часть гражданского общества. Это позиция в первую очередь основана на статье 12 Конституции РФ.
Основную часть своего доклада спикер начала с триады устойчивого развития: власть, общество, бизнес. Она прокомментировала данные «углы» в контексте того, как местное самоуправление может оказывать поддержку, помогать выходить из кризиса, и обратила внимание на то, что местное самоуправление — низовой уровень власти, приближенный к людям, но обладающий минимальными ресурсами. При этом органы местного самоуправления «делают то, что могут делать».
Докладчица, анализируя существующие решения, обратила внимание, что весь массив мер поддержки в отношении людей сводился к следующим категориям: 1) финансовой поддержке слабозащищенный категорий населения; 2) информационной поддержке; 3) организации обучения/курсов волонтеров (в частности, по уходу за пожилыми людьми); 4) осуществлению перехода муниципальных учреждений, учреждений культуры в интернет-среду.
Она также отмечает, что ей не встречались глобальные обобщения этих мер поддержки, то есть они носили точечный характер, варьировались от региона к региону. Тем не менее она указывает, что «органы местного самоуправления очень трепетно стали относиться и к тем жителям, которые зарегистрированы на территории муниципалитета, и к тем, кто приехал из других муниципальных образований».
Екатерина Шугрина также привела некоторые числовые данные, которые являются показателями того, что все уровни власти стали мобилизоваться для решения задачи по выходу из кризиса. Так, на поддержку инициативных проектов в 2020 году было выделено финансирование в размере 32 миллиардов рублей, а в 2021 году — 40 миллиардов.
Меры поддержки в отношении малого и среднего бизнеса со стороны местного самоуправления заключались в следующем: предоставлялись отсрочки по кредитам, арендным платежам, снижалась налоговая ставка по единому налогу на вмененные доходы, предоставлялись субсидии на деятельность организаций. Также огромна была информационная роль местного самоуправления.
Программу сессии продолжили известные российские социологи Лариса Никовская и Владимир Якимец, представив доклад на тому «О проблеме самоорганизации в рамках реформы организации МСУ: понятие, институты самоорганизации».
Докладчики осветили результаты своих исследований состояния МПП в различных муниципальных образованиях с 2017 по 2021 год, состояния институтов и механизмов МПП, последствия реформы и федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», а также влияние реформы МСУ на состоятельность институтов и механизмов МПП и форм участия, оценку последствий и предложения.
Сравнивая действующую редакцию закона и законопроект, докладчики отмечают, что в последнем местное самоуправление — это форма самоорганизации граждан (а не форма осуществления народом своей власти), осуществляемая гражданами непосредственно через формы прямого волеизъявления и органы МСУ. Органы МСУ входят в единую систему исполнительной власти. Также в законопроекте остаются лишь три формы муниципальных образований: городской округ, муниципальный округ и внутригородская территория.
Данные изменения, по мнению докладчиков, приведут к следующим последствиям: 1) вырастет информационный и управленческий разрыв между властью и населением упраздненных сельских и городских поселений; 2) не все формы осуществления власти и участия в решении вопросов местного значения заработают как раньше (конференции граждан, правотворческая инициатива граждан); 3) активность и участие населения упадет, что выхолостит действенность ряда оставленных в законопроекте форм участия; 4) в «новых» муниципальных округах придется вводить дополнительные должности в помощь старостам из поселений; 5) произойдет существенное изменение предметного поля МПП. Также ввиду нового определения МСУ остается непонятным, является ли это огосударствлением МСУ или третьим уровнем госуправления.
В заключение своего доклада исследователи озвучили ряд предложений по улучшению законопроекта.
Елена Симонова, кандидат социологических наук и доцент кафедры социологии и социальных технологий ТГТУ, выступила с докладом на тему «Взаимосвязь доверия к органам местного самоуправления и участия граждан в самоуправленческих практиках на местном уровне (результаты социологических исследований, проведенных в Тверской области в 2012–2022 гг.)».
Исследовательница осветила актуальность данной проблемы, цель проведенного исследования и его теоретико-методологическую базу. Были использованы комплексный подход, концепция развития местных сообществ, теория социального становления и концепция доверия. Методика исследования заключалась в анализе результатов социологического мониторинга и представлений граждан о МСУ с 2012 по 2021 год в Тверской области с использованием метода формализованного интервьюирования. Объем выборки составлял от 624 до 1099 человек. Квотами, обеспечивающими репрезентативность выборки, являлись пол, возраст и тип поселения. Динамика уровня доверия населения Тверской области к органам МСУ иллюстрировалась в сравнении с динамикой уровня доверия населения Тверской области к федеральным и региональным органам власти.
Докладчица резюмировала, что наиболее высокий уровень доверия характерен именно для федеральной власти. Уровень доверия к региональной власти также выше, чем к муниципальной, но сам по себе не очень высокий. После 2019 года был небольшой спад доверия ко всем органам власти, к 2022 году к муниципальной власти уровень доверия плавно возрастал, в то время как к федеральной и региональной наблюдался очень резкий рост. Докладчица также отмечает, что, по ее мнению, разные факты и события влияют в большей степени на уровень доверия к федеральной и региональной власти, нежели чем к муниципальному уровню власти. Также Елена Симонова отметила, что прослеживается тенденция на повышение доверия к администрации МСУ, хотя в научной литературе указывается на снижение институционального доверия населения.
В заключение своего выступления докладчицей были выделены факторы, оказывающие влияние на рост доверия к органам МСУ.
Петр Попов, начальник юридического отдела Союза «Балашихинская торговопромышленная палата», магистрант кафедры журналистики филологического факультета МГУ им. Н.П. Огарёва выступил с докладом на тему «Функционально-правовое восприятие территориального общественного самоуправления».
На примере городского округа Балашиха докладчик кратко изложил опасения, с его точки зрения, в связи с принятием нового закона.
В первую очередь он отметил, что в городском округе Балашиха территориальное общественное самоуправление осуществляется с 2002 года, когда это был Балашихинский район Московской области. В 2006 году, как и многие муниципальные образования, по федеральному закону 131-ФЗ, район был преобразован в городской округ, потом было решение Верховного суда об отмене закона Московской области. В 2014 году город Балашиха и город Железнодорожный были объединены в единый город и с 2015 года это единый городской округ Балашиха.
В настоящий момент в Московской области 60 муниципальных образований и все они представляют собой городские округа и 72 города.
Докладчик указывает, что ТОСы есть в большинстве муниципальных образований. Если брать Балашиху, то 36 ТОСов зарегистрированы без права юридического лица. Докладчик привел следующий пример: в августе 2022 года был создан новый ТОС, местный совет депутатов утвердил его границы, администрация утвердила устав и сейчас его «создатели» борются против застройки той части деревни, где помимо малоэтажных предусматриваются многоэтажные объекты строительства.
Но с учетом принятия нового закона неясно, как на местах будет реализовано это право, сохранятся ли те положения ТОСов, которые существовали, или будут приняты новые, с учетом изменений федерального законодательства.
Сессия вызвала большой интерес участников и горячую продуктивную дискуссию, свидетельствующую о том, что проблематика МСУ как института гражданского общества находится среди приоритетных тем для его исследователей в России.
